2018年第1期

（总第65期）

 巩固好“四好农村路”示范市创建成果　

为种好“幸福树”建好“明星城”当好先行

——关于常州市持续推进“四好农村路”高质量发展的调查

2018年10月31日

常州市交通运输与物流协会

2016年以来，为认真贯彻落实习近平总书记对“四好农村路”建设的重要指示和上级“关于推进四好农村路建设的实施意见”等文件精神，我市上下再动员，全面推进“四好农村路”建设，成效显著。2016年10月，全省“四好农村路”现场会在常州武进召开，观摩武进建设成果；2017年11月，省交通运输厅在溧阳召开了“媒眼看农路”媒体见面会，推广1号公路建设经验。各辖市区“四好农村路”示范县创建取得积极成果，2016年至2017年，武进区、新北区相继通过了省交通运输厅“四好农村路”示范县验收；今年9月，溧阳市获得全国“四好农村路”第二批示范县授牌。表明常州“四好农村路”整体发展水平走在全省乃至全国前列。我协会围绕2018年常州市在全省首批创建“四好农村路”示范市及如何进一步巩固创建成果高质量发展的问题，历时半年对我市推进“四好农村路”建设进行了深入调查研究，现报告如下：

一、全市“四好农村路”建设发展概况

（一）农村公路建设起步早、力度大

常州农村公路快速、领先发展的首要原因，在于历任各级政府的高度重视和真抓实干。

我市首轮农村公路大建设始自2003年上半年，到2005年便完成农路项目656个，计1640公里。基本实现辖市（区）通二级公路，乡镇之间通三级公路，乡镇与行政村通四级公路的建设目标。经两轮六年建设，至2009年，全市农村公路建设总投资超过74亿元，建设改造县乡公路超过3000公里；全市农村公路总里程超过6500公里，不仅消灭了砂石路、断头路，实现行政村级的“村村通”，而且村道也全部改造为水泥路、沥青路；3900公里的县乡公路中，有411公里一级公路和1000公里二级公路，基本实现了农村公路全天候通达目标。2009年后，我市将农村公路建设发展重点转向提档升级、提升农村公路通行服务水平等方面，通过 “农村公路管理养护年”活动（2012—2014）、县乡道文明样板路的创建以及县道安保工程标准化改造，农村公路发展水平又有了新的提高。

目前，全市农村公路总里程8356公里，占全市公路总里程的90.8%。县道三级以上等级公路占比达97%；乡村道全部达到四级以上公路标准。所有通行政村、规划发展村和镇村公交的线路，全部通上了双车道公路；道路绿化和亮化工程持续推进。全市县、乡、村道公路宜林绿化率达到100%；武进区、新北区所有的县道和80%以上的乡道安装了路灯，金坛区、溧阳市也根据实际需求按轻重缓急有序推进。农村公路路网各项技术指标均位列全省前列。

2016年，我市在全省率先出台了《常州市推进“四好农村路”建设的实施意见》，成立了以分管副市长为组长，市交通运输局及区（市）等相关部门负责人为成员的领导小组，并分别与各县（市、区）签订了农村公路工作目标责任书。目前，全市农村公路建设，正进入提档升级和绿化美化特色化的高质量发展阶段。武进区绿化示范路、金坛区风情农路、溧阳市乡村旅游路、新北民俗文化路建设全面推进。

（二）农村公路管养，有路必管，养必到位

有村有路，有路必管，逢路必养，是我市农村公路工作坚守的“底线”。

2007年9月，市政府出台《常州市农村公路管理养护实施办法》，明确了农村公路实行“政府主导、部门联动、分级管理、全员参与”的管养模式，“建立和完善市、辖区（市）、乡镇、村四级管理体系”，全面构建“机构精干、职责明确、运转协调、监管有力”的农村公路管养体制。同时，将“实施办法”细化为“实施细则”，健全农村公路管理养护规章制度、技术规范和标准体系，逐步提高管养能力。全市县道公路养护实现市场化、专业化、机械化，村道实行专业化养护与群众养护相结合。运用农村公路和桥梁信息化管理系统，清扫保洁车辆安装GPS定位装置，提高养护管理信息化水平。完善市级农村公路养护管理工作监督考核制度，全年组织专业检测机构按照县道100%检查，乡道20%比例抽查，进行四次“背靠背”检查，按照考核结果兑现奖惩措施。

农村公路管养正着力提升养护专业化、规范化、科技化水平。加大预防性养护和大中修工程实施力度。优、良、中等路比率县道达到99.1%，乡村道96.5%，乡村道次、差等路大中修比率达到80%以上。已全面实行县道保洁和小修保养机械化，县道保洁正由小型清扫车逐步向中大型转变，乡村道小修养护作业机械化率不断提升，正打造具有基础数据查询、机械、人员实时定位、协同巡查管理、辅助决策等功能的智能化农村公路管理网络，农村公路管养质量指标持续位列全省前列，今年县道公路管养质量保持全省第一。

（三）农村公路营运，拓展广，成效大

农村路网扩展和完善，为农村公路的内涵发展，提供了优越条件。农村公交进镇入村，便利了乡民出行，大大缩小了出行领域的城乡差别。2008年，常武地区实现村村通公交（行政村），2012年，全市实现村村通公交（150人以上自然村）。一篇《公交村村通——车轮上的幸福梦》的通讯报道传遍全国，溧阳老区人民实现了“一元到集镇”的农村出行梦。城乡客运一体化水平达到交通运输部5A级标准，镇村公交开通率连续6年保持100%。即使是在较为偏僻的山区农村，电动车，小客车，公交车成了常见代步工具，摩托车也濒临下岗。自驾出行基本实现了15分钟到镇，30分钟进县城。

借助于发达的农村公路网络，农村物流迅猛发展，全市农村物流站场达29个，县、乡、村三级农村物流体系基本形成，鲜活农产品一路畅行，过去因物流时间长，颜值折损大而卖不出价的果蔬农产品，现在变成城里人餐桌上的时鲜品，中秋前后常州机场鲜活螃蟹出港量占货邮量80%以上，农村公路网的快速集散能力功不可没。数十家快递物流进镇入村，让全国，乃至全世界的各类商品可以与城区同时效送达农村居民手中，让他们与城里人一样，可以“在家不出门，买遍全中国”。

（四）农村公路，建在农村，致富农民，惠及社会

“要致富，先修路”，农村公路覆盖范围广，拉动农村经济和社会发展的成效大，是事关人民群众切身利益的民生工程，已经成为带动整个城乡经济和社会发展的助力器和强引擎。

“农村公路+强农建设”。位于茅山老区的金坛薛埠镇和位于太湖之滨的武进雪堰镇2018年已成为全国示范农业强镇。

“农村公路+美丽乡村”。坐落在茅山脚下的仙姑村，过去是出了名的穷山村，农村公路开通后，该村发生了翻天覆地的变化，2017年，村工农业总产值9800万元，村级集体经济总收入118万元，农民人均可支配收入近3万元，被评为全国美丽乡村。溧阳李家村、新北梅林村也即将被评为全国美丽乡村。

“农村公路+特色农产品”。雪堰水蜜桃，焦溪翠冠梨，曹山杨梅，建昌红香芋，溧阳白芹，夏溪花木，长荡湖大闸蟹……一镇一品呼之欲出；近年来，发达的农村公路网络，促进了常州地区特色农产品飞速发展。市民不出门，就能吃上新鲜欲滴的特色果蔬，周末到农村观景、采摘、垂钓成为市民休闲时尚。据统计，武进洛阳、雪堰、漕桥、潘家等镇年销售水蜜桃、葡萄近8万吨，果农年户均增收2-5万元。延政西路、花海大道等农村公路，带火了夏溪花木产业，苗圃花田变成观光景点，花木输出更为便捷，2016年，花木交易额达到了172.9亿元，较2012年（115亿元）增长了50%。

“农村公路+全域旅游”。南山竹海、七彩曹山、上阮农业园、花谷奇缘、东方盐湖城等景点、旅游度假区遍布全市农村。溧阳1号旅游公路将美丽乡村及省级特色田园乡村首批试点村串珠成线，带火了旅游经济，沿线近10万人捧上了旅游的“金饭碗”，年人均增收1万余元。被评为“全国最美乡村旅游目的地”的溧阳市李家园村年接待游客近80万人次，年旅游经营收入超6000万元，旅游从业人员年收入4.5万余元。金坛区仙姑村2017年接待游客35万人次，实现旅游收入3000多万元。武进区太湖湾旅游度假区，有了农村公路连接，仅2016年就完成旅游接待440万人次，旅游收入达36亿元。全市2017年纳入旅游统计的43家乡村旅游区接待游客1435.15万人次，同比增长5.34%，实现营业收入9.34亿元，同比增长14.43%。与2013年相比，分别增长44%和87%。

农村公路发展在大大拓展农民增收渠道的同时，也为市区居民提供了便捷舒适的休闲旅游条件，取得了共促发展、共同发展的良好社会效益。

目前，我市农村公路建设发展，正在走向“农村公路+”（+美丽乡村、+旅游休闲、+生态景观、+体育健身、+特色小镇、+乡村文化、+现代农业、+历史文化……）的高质量发展阶段。

不久，一幅更畅通、更安全、更舒适、更美丽、更富民，且日新月异的“四好农村路”画卷将展现在常州大地,为全省农村公路发展提供常州样板。

目前，市“四好农村路”创建工作已进入最后的攻坚冲刺阶段，农村公路通达水平、路况指标、运输服务能力基本达到示范市指标要求。全市各级交通运输部门正抓紧时间，拾遗补缺，有决心、有信心通过省政府的最后验收检查。

二、全市“四好农村路”建设和可持续发展存在问题

创建不是工作的终点。如何把创建成果保持好，巩固住，扩大示范效应，使得“四好农村路”建设能久久为功。我市交通运输部门正把目光扩展到高质量、可持续发展上。对比国家“乡村振兴”战略和高质量推进“四好农村路”发展的要求，考虑国家进一步深化“依法治国”和“放管服”改革引发的体制、机制变化，从长期和可持续发展观点来看，我市农村公路发展也存在一些必须引起高度重视和亟待解决的问题：

（一）发展观念上还存在短期思维。当前，“四好农村路”发展如火如荼，各级党委、政府都高度重视。为此不可避免地或多或少存在政绩观念，面子思想以及“只管花钱，不管还债”的发展观点。“重建轻养”、“面子工程”、“以建代养”等短期行为时有发生，建设规模扩张的背后，伴随着的是面广量大的农村公路管养运行成本的增加。

（二）资金筹措渠道急需变革。1、建设资金缺口大。农村公路建设省级补助标准多年未变，而农村公路造价有增无减，如新建农路实际造价在200万元/公里以上，而省补资金5万元/公里，不足四十分之一。巨大的资金缺口大多挂账于地方政府或交通融资平台。2、管养经费缺保障。根据现行《农村公路养护管理办法》规定，农村公路养护资金来源，以各级地方政府安排的财政预算资金为主。但调查发现，我市农村公路养护资金尚未按省政府要求完全纳入各级地方政府财政预算予以保障，仅有省补资金每年按期到位，而省补养护资金也在实际发生额中占比越来越少，维护、小修费用不是“以修代养”，就是“以建代养”，无法列入大、中修或改扩建项目的道路，只得挂账在地方政府融资平台或交通融资平台。政府性融资规范后，农村公路建、管、养资金缺口尚未有替代渠道。

（三）农村公路管养机构尚不健全。主要表现在路权、路产和管养责任不能依法、依规匹配；路政执法体制体系条块分割，效率低下；农村公路管养事权责任不清，区（市）以下管养队伍不稳定，人员在职不在位情况多；市区郑陆、邹区两镇的农村公路建设管理尚处于“代（兼）管”状态。

（四）农村公路服务功能还需提升。农村公交与城市公交一样，是由政府提供向乡村居民出行提供的公益性服务产品。安全、便捷、低价、可靠是其本质特征。但据了解，我市农村公交与城市公交一样，财政补贴资金并未列入政府财政预算，实质都是“挂账”政府融资平台或由企业贷款解决，这就造成政府融资平台规范以后，运营企业债台高筑、资金困难、周转不灵。对运营企业及员工思想造成的负面影响越来越大，企业运营困难，员工思想不稳。

继快递进村以后，农村物流问题最大的瓶颈就是分散、低效。由于农村居民居住分散，农村物流网络尚处于快递业各自布点的初级阶段，集约化、高效化的共同配送体系建设尚未找到突破口，农村物流集、配、运基础设施无法规划建设。

三、对我市持续推进“四好农村路”建设几点建议

为了充分发挥“四好农村路”在我市落实乡村振兴战略，建设美丽乡村中的基础和先导性作用，为种好常州幸福树、打造明星城市当好先行。结合上述问题，现提出如下建议：

（一）完善规范管理体制机制

1、加强组织领导。将“四好农村路”建设工作列入市政府对辖市区年度目标考核和城市管理网格化考核，并每年签订目标责任书。同时，按照相关法律法规规定，及时根据体制改革进展情况，进一步厘清各条线事权责任，建章立制，落实责任，避免断线或衔接不畅。

2、完善管理机制、体制。在建设发展思路上，建议要转变发展思路，公路等级、路幅宽度、路域绿化美化都应注意满足需求，适度超前原则，虚装门面、过度超前项目，一律不批、不给予政府补贴，对脱离相关规划和需求，造成“翻烧饼”的项目，追究责任。在建设管理上，建议根据行政管理体制改革进程以及相关法律法规规定，改革农村公路投融资和建设管理体制，尤其注意统筹兼顾相关专项规划，整合相关资源，避免重复建设或者“毁新改建”等不可持续、浪费资源的做法。例如，路网规划与乡镇布局规划、美丽乡村规划、水利防洪规划、乡村旅游发展规划等专项规划相统筹衔接、配套，尽可能做到一步规划到位，“一张蓝图绘到底”，集约利用资源节约投资。在建设资金筹措上，建议学习浙江省的做法，将过去由上而下提出项目建议的做法，改为由下而上提出项目建议，并且统筹考虑，按照相关专业规划同步立项实施。在项目投资上，统一由地方政府财政部门扎口，做到“一个口子进（各项上级补贴资金、其他渠道筹措资金统一进入财政专户），一个口子出（项目资金统一由地方财政承担拨付）”。在养护管理上，切实落实辖市（区）政府的主体责任，完善辖市（区）、乡镇、村三级管理体制，参照浙江省行之有效的做法，将农村公路养护纳入市政府网格化督查考评范畴，建立市级督查、辖市（区）检查、乡镇自查，分级负责，上下联动的督查机制，并由市财政安排资金，对农路管养工作绩效奖优罚劣。在路政管理上，鉴于目前我市所辖6市（区）中，天宁、钟楼、新北区三区未设立公路管理机构，且市（区）以下均无公路管理机构，建议在行政体制改革，推行综合执法中，考虑建立条块有机结合，扁平化的路政管理机制体制，如建立路政巡查（路域范围）与城管巡查（区域范围）融合的综合巡查机制（实际上，许多农村公路已经成为城镇道路），以提高巡查效率，增加巡查频次，节约专业人力资源。此外，考虑到天宁区郑陆镇、钟楼区邹区镇都在主城区，城市化水平比较高，公路条件相对比较好，借鉴苏州、南通等市的做法，建议将现有农村路列入城市道路由市政管理部门建管。在管养资金保障上，摈弃过去交通部门大包大揽，管养费用挂账融资平台，“负债养路”的不合规、不可持续做法。在厘清事权责任基础上，建立与之匹配的资金保障体系，将农村公路管养资金纳入市（区）两级政府财政预算予以保障，同时在公路养护工作中，大力推行科学养护、预防性养护技术，在保证养护质量、延长公路有效使用寿命的前提下，降低农村公路全寿命周期养护成本。

（二）用好农村公路，让农村公路运营效益最大化

政府投入巨资农村发展公路，成效要靠营运实现，巩固、提高农村公交、物流服务水平，降低运营成本，是运营好农村公路的努力方向。

建议优先将公交运营补贴列入政府预算保障，其次，借鉴国内外先进经验，建立公交发展基金，减轻政府负担。同时，保证运营安全前提下，利用广覆盖的农村公交线路和站点资源，以市场化方法，积极探索利用农村公交进行物流共同配送服务，增加公交运营收入，提高物流效率。

金坛薛埠正积极进行利用农村公交站点资源，延伸发展成农村物流集配站点的尝试，建议有关方面予以积极支持，争取探索出一条推进共同配送，提高物流效率的可行之路，进而全面推广。

送： 中交协，省交通运输厅，省交协，市委办公室、研究室，市政府办公室、研究室，市编办、公安局、财政局、人社局、城乡建设局、交通运输局、环保局、规划局、城管局，交协名誉会长、会长、副会长，相关城市交通运输协会