7月12日，财政部官网公布了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，宣告了原有县级以上交通运输部门“贷款修路、收费还贷”模式的终结。

　　收费公路建设“贷”改“券”政策落地，引起地方交通建设施工企业的广泛关注：“贷”改“券”政策实施，将对交通建设工程市场产生什么影响？是机遇还是挑战？

　　筹资模式演变搅动市场巨变

　　改革开放以来，公路发展始终在中国经济和社会的高速发展中发挥着引领和“先行官作用”，以致“要想富，先修路”至今依然被奉为至理名言，热情不减。然而，修路也是一把双刃剑，“投资大，回收期长”的负面作用，始终左右着公路发展。

　　从新中国成立至今，我国公路建设资金筹措方式大致经历三个具有代表性的阶段。

　　第一阶段从建国初期至上世纪八十年代初，是为“完全依赖财政投入阶段”。这一时期公路建设投资主要依靠国家投资，地方投资和自筹资金数量很少，公路建设长期落后于经济发展，三十多年国家修建的二级以上公路还不到两万公里，成为制约国民经济发展的瓶颈。

　　第二阶段从上世纪八十年代至九十年代，是为改革探索和试点阶段。这一时期，国家对财政投资实行“拨改贷”。1980年，国家在交通运输部分项目中试行基本建设投资有偿占用制度，即将基本建设投资无偿使用财政拨款改为有偿贷款。由此，全国许多地方开始了收费公路的实践，1984年12月，国家出台对二级以上高等级公路实行“贷款修路，收费还贷”的收费公路政策，拓宽了公路建设资金渠道。

　　第三阶段从上世纪九十年代至今，是为市场化趋向改革阶段。这一时期公路经营权转让制度、股份制、权益质押贷款以及BOT、BT等市场化机制被引入公路建设投资领域，我国公路建设进入了长达20多年的大发展时期。公开数据表明，1998年全国公路总里程127.85万公里，2016年已增至469.63万公里，增长近230%，可见，对于公路这样的投资大、回报周期长基础设施建设，筹资方式有着决定性的影响力。

　　超速发展引发政府债务风险

　　公路等基础设施建设的快速发展，对国民经济和社会发展产生了巨大的推动作用，刺激了公路建设施工行业的超常规发展。

　　常鑫路桥退休职工顾先生回忆，约2002年前后，原本市公路处所属工程队改制为常鑫路桥。其时适逢交通基础设施大发展，改制企业生产力有效释放，生产效率大幅提高，整个市场发展充满活力。

　　但是，随着地方交通基础设施建设摊子越铺越大，出现了投资资金来源不足成了瓶颈，越来越多的项目作为BT项目入市，使得许多本土施工企业陷入尴尬境地：接吧，需要代垫的资金超过企业能力；不接吧，没活儿干。这个时期，央企和大型国企背景硬、能融资的优势凸显，很快“侵占”了大部分市场份额，“公平竞争”明显失衡。

　　从国民经济发展的整体看，过热的投资，造成地方政府债务的过快积累，升值超过了当地财政承受能力，加大了政府债务风险。

　　公开数据显示，2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元，其中政府还贷公路2.61万亿元，当年通行费收入为1811亿元，利息支出为1278亿元，占比70.6%，贷款本金的归还主要由政府财政负担。上述数据仅仅是收费公路的情况。实际上，许多非收费公路也是通过政府，或政府融资平台贷款解决的资金问题，更有相当数量项目以BT工程方式入市，都形成了政府的隐性债务，风险隐患更为突出。因此，延续了二十多年不受约束的“拨改贷”政策变得不可持续。

　　“贷改劵”能否改变市场格局

　　据了解，近几年我市大多数交通工程企业日子不太好多。主要矛盾就是“大工程”接不到，“小工程”赚不到。可以说，在省内交通工程市场，“大工程”一般以BT方式建设，只有大型国企和央企能从银行贷到资金，地方施工企业实际被排除市场之外；“小工程”通常又是“不设门槛，最低价中标”，某些地方“小工程”的利润放到二级以上施工企业，几乎连“养人”都谈不上，部分施工企业甚至连续十几个月中不到一个标，处于“吃老本”的维持状态。

　　许多本土施工企业基于市场的“严峻形势”，不得不通过“走出去（去外省市开辟市场）”、“转行（搞副业，如盖宾馆、开工厂、搞饭店）”、有的甚至采取去内蒙古投资煤矿挖煤等办法，以寻找出路。但大多是铩羽而归，以失败告终，也有个别企业（如“天马建设”）以“投靠”央企寻求安生。近来，国家主推PPP方式，但地方施工企业一无缺金来源，二无投资经验，三也无法承受漫长的回报周期。因而一直只有“看戏”的份。

　　如今，国家“贷改劵”政策出台，地方政府“任性”借贷造路之路被堵死，PPP方式被规范，“隐性借贷”被治理。对于重大公益性公路项目，由中央政府核定发行地方政府债券；而经营性公路项目，政府投资部分“债券化”，接受“市场”评判，从而遏制地方政府“盲目投资”导致“收费公路”过多过滥。同时，也给建设工程市场带来积极变化。

　　以往，缺乏龙头企业，一直被视为我市交通工程行业行业“短板”，“地盘狭小，同质竞争”矛盾比较突出。通过多年的市场经历和学习交流，一些企业意识到“内耗无胜者”，但苦于找不到“同行合作”的“契合点”，一直难以实现真正的“合作”。

　　国家“贷改劵”政策出台，一些具有资本市场运作经验的交通工程企业看到其中的机会：即以己深谙金融投资之长，联合具有丰富工程施工、管理经验企业，补己工程施工、管理经验缺乏之短，施工企业获取工程施工收益，自己赚取投资收益，从而实现“双方共赢”。这样的合作思路，也得到了许多工程施工企业的首肯：这样的合作模式，双方在各自领域发挥所长，整合起来则弥补了各自短板，双方目标一致而无利益冲突。

　　“贷改劵”政策出台，对实现收费公路建设市场化，发挥政府投资“引导”作用，克服避免工程建设市场“垄断”困局影响巨大。对地方交通工程企业是重大机遇。但如何抓住机遇实现转型升级还需拭目以待。　　（阿中文  谈维平供图）